A clause blanche da Resolução nº 82/1990 do Senado Federal: riscos da cláusula arbitral genérica nos contratos de crédito externo 

Hassan Almawy1 

Em 18 de dezembro de 1990, o Senado Federal editou a Resolução nº ​​822, principal instrumento normativo que rege a submissão de litígios decorrentes de contratos de crédito externo da União, Estados, municípios e suas respectivas autarquias à arbitragem internacional. Editada no contexto da reestruturação da dívida externa junto aos bancos comerciais credores, a resolução determinou, em seu art. 4º, §1º, que tais contratos “deverão estabelecer que os litígios deles decorrentes serão submetidos à arbitragem”. Essa disposição, aparentemente direta, carrega consigo uma fragilidade estrutural que a doutrina arbitral internacional denomina clause blanche – e cujas consequências merecem atenção da comunidade de resolução de disputas. 

Na terminologia consagrada por Gaillard e Savage, a clause blanche é aquela que contém a submissão à arbitragem, mas sem qualquer indicação, seja direta ou por referência a regras ou instituição arbitral, sobre como os árbitros devem ser indicados ou o procedimento conduzido.3 Assim, o caráter patológico dessa cláusula emerge quando não há elemento que a vincule, pela escolha de uma sede ou de uma lei processual, a um ordenamento jurídico que possa suprir as lacunas, nomeando árbitros ou organizando o procedimento. A construção de uma cláusula arbitral eficaz depende da observância de três planos analíticos distintos –4. Nesse sentido, a validade diz respeito ao preenchimento dos requisitos legais da convenção de arbitragem; a eficácia, à sua aptidão para produzir efeitos e vincular as partes à jurisdição arbitral; e a exequibilidade, ou aplicabilidade, à possibilidade concreta de instaurar o procedimento e de fazer cumprir a cláusula – plano precisamente comprometido pela clause blanche. Essa tripartição dialoga com a fórmula do art. II (3) da Convenção de Nova York de 1958, que cogita da convenção “nulo e sem efeitos, inoperante ou inexeqüível5.  

Nesse sentido, é precisamente essa a situação criada pela Resolução nº 82/1990. Seu art. 4º, §1º, limita-se a impor a arbitragem como método de resolução de litígios e a estabelecer a regra de nomeação dos árbitros: cada parte escolhe um, e ambas elegem o presidente do tribunal arbitral, cabendo ao Presidente da Corte Internacional de Justiça de Haia a designação em caso de impasse. Para além disso, a resolução é silente sobre praticamente todos os demais elementos essenciais à viabilidade de uma arbitragem internacional. 

Com efeito, a primeira e mais grave omissão diz respeito à sede da arbitragem. Como critério padrão no caso de silêncio na cláusula, a sede determina a lei processual aplicável, define a competência dos tribunais estatais para medidas de apoio e controle, e influencia diretamente a validade e a exequibilidade da sentença arbitral.6 Sem indicação de sede, uma eventual arbitragem fundada exclusivamente no texto da resolução enfrentaria dificuldade elementar: a qual ordenamento jurídico recorrer para suprir lacunas procedimentais?      Se um compromisso arbitral fosse redigido nesses termos em âmbito doméstico, sua validade estaria sujeita a sérios questionamentos, à luz do7 É discutível, na doutrina e na jurisprudência, se tal omissão acarretaria a nulidade do compromisso ou se, ao contrário, admitiria integração judicial. 

Além disso, a resolução tampouco designa instituição arbitral responsável pela administração do procedimento. No caso provável de que a arbitragem se dê em formato ad hoc, não há remissão a regras procedimentais como as da UNCITRAL,8 que poderiam suprir a ausência de regulamento institucional. Quanto à legislação aplicável às questões substantivas do contrato principal ou do próprio compromisso arbitral, a resolução é igualmente omissa. Não há, ainda, qualquer previsão sobre o idioma do procedimento, as qualificações e a nacionalidade dos árbitros, regras de confidencialidade, o poder do tribunal para deferir medidas de urgência ou a alocação de custos. 

Para dimensionar a gravidade dessas lacunas, é útil um paralelo histórico. Nos acordos de renegociação denominados “Project 1” e “Project 2”, celebrados em 1983, havia previsão expressa de que a lei do estado de Nova Iorque governaria as questões substantivas.9 Esses contratos, elaborados pelos escritórios dos credores em clima de emergência econômica,10 ao menos especificavam a lei aplicável e o foro, ainda que de forma favorável aos credores. Portanto, a Resolução nº 82      pode ser lida como um retrocesso paradoxal: ao tentar regulamentar a arbitragem nos contratos de crédito externo, produziu um texto ainda mais genérico e lacunoso do que as cláusulas que já vigoravam na prática contratual.11 

Há, ainda, uma contradição interna na própria resolução. Seu art. 4º, I, determina que os contratos não poderão conter cláusulas atentatórias à soberania nacional ou à ordem pública12. Trata-se de exigência genérica e de difícil aferição prática quando os contratos seguem modelos pré-estabelecidos por credores internacionais. Simultaneamente, o art. 6º admite “todas as condições e cláusulas usuais” nos contratos internacionais, subordinando apenas sua vigência à aprovação senatorial. Autores como José Carlos de Magalhães e Jacob Dolinger sustentam que essas “cláusulas usuais”, tais como cross-default, negative pledge, pari passu e vencimento antecipado, frequentemente representam riscos à soberania e ao equilíbrio contratual.13 

No entanto, a omissão mais crítica, porém, atinge o cerne da soberania: a falta de disposição expressa e delimitada sobre a renúncia à imunidade de jurisdição e de execução. Na      experiência das renegociações dos anos 1980 restou demonstrado que essa questão era o ponto nevrálgico do embate jurídico entre o Brasil e os credores, especialmente no tocante à proteção das reservas internacionais administradas pelo Banco Central.14 Logo, o vácuo normativo criado pela resolução não apenas gera risco de paralisia processual, mas submete o Estado a um procedimento indefinido, em que a assimetria de poder entre as partes pode ditar todas as regras não escritas15 e materializar, novamente, um cenário de vulnerabilidade jurídica externa. 

Cabe ressaltar que a renegociação da dívida externa brasileira nos anos 1980 desenvolveu-se em sucessivas fases de reestruturação com os bancos comerciais credores, iniciadas pelos acordos denominados “Project 1” e “Project 2”, de 1983, e agravadas pela crise de pagamentos e pela moratória de 1987.16 De um lado estavam a União e o Banco Central do Brasil; de outro, um comitê de bancos comerciais credores, reunidos em sindicato. O interesse central da delegação brasileira era assegurar tratamento isonômico ao Banco Central, submetendo eventuais litígios à arbitragem e preservando da constrição as reservas internacionais, sob o argumento de que sua gestão configurava função soberana (jus imperii). Os credores, por sua vez, resistiam a essa proteção, pois as reservas administradas pelo Banco Central eram o principal ativo apto a garantir os créditos. Por isso, a renúncia à imunidade de jurisdição e de execução – sobretudo sobre as reservas internacionais – tornou-se o ponto nevrálgico do embate, contornado apenas em 1988, mediante cláusula de renúncia que excluía os bens mantidos pelo Banco Central por conta própria (held for its own account), categoria em que se enquadram as reservas.17 

Nos últimos anos, a dívida contratual externa vem sendo captada principalmente por entes subnacionais com organismos multilaterais e agências governamentais. Todavia, o acesso à íntegra dos contratos firmados permanece dificultado. Em 2025, nenhuma das resoluções senatoriais que autorizaram operações de crédito externo divulgou o teor das cláusulas de resolução de disputas inseridas nos respectivos contratos. Essa opacidade impede avaliar se as vulnerabilidades estruturais da Resolução nº 82 estão sendo reproduzidas ou superadas na prática18. 

Em síntese, a análise da Resolução nº 82/1990 revela que, ao institucionalizar a arbitragem como via única de resolução de disputas nos contratos de crédito externo, sem estabelecer os elementos mínimos para sua operacionalização, o Senado Federal contribuiu para a consolidação de um modelo contratual assimétrico e opaco.19 Para a nova geração de profissionais de resolução de disputas, o diagnóstico é claro: a mera previsão de arbitragem, desacompanhada de balizas sobre sede, regras procedimentais, lei aplicável e limites à renúncia de imunidade, não protege o interesse público, antes, o expõe. O enfrentamento dessas lacunas, seja por reforma legislativa, seja pela adoção de modelos contratuais mais robustos, é condição necessária para que a arbitragem cumpra, nos contratos soberanos brasileiros, a função de mecanismo justo e eficaz de resolução de controvérsias.